КонсультантПлюсКоми

Распоряжение Правительства РФ от 03.03.2012 N 297-Р "Об утверждении основ государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2017 годы"

1. Земельный фонд
2. Государственная политика по управлению земельным фондом
3. Основные направления государственной политики по управлению земельным фондом
4. Меры по осуществлению государственной политики по управлению земельным фондом

Рассматриваемое Распоряжение Правительства РФ (далее — Распоряжение N 297-р) утверждает Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации (далее — Основы).

Необходимость разработки такого документа обусловлена пп. 1 п. 1 ст. 9 ЗК РФ, в котором указано, что к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относится установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений.

Отметим, что подобные акты до настоящего времени не разрабатывались. Данная норма Земельного кодекса РФ, в свою очередь, непосредственно вытекает из положения п. "е" ст. 71 Конституции РФ, согласно которому установление основ федеральной политики и федеральные программы в области государственного, экономического, экологического, социального, культурного и национального развития России признаются предметом исключительного ведения Российской Федерации.

Распоряжение N 297-р вступило в силу 3 марта 2012 г.

На основании изложенных в Распоряжении N 297-р рекомендаций Минэкономразвития России поручено в трехмесячный срок разработать план мероприятий по реализации основ государственной политики использования земельного фонда. Соответствующие документы должны быть представлены в Правительство РФ.

Исполнительным органам субъектов РФ рекомендовано учитывать Распоряжение N 297-р при формировании и осуществлении региональных программ социально-экономического развития.

В данном документе установлены основные цели, задачи и направления реализации государственной политики по управлению земельным фондом, под которым понимается совокупность всех земельных участков и земель, расположенных в границах территории России.

В то же время в Земельном кодексе РФ к объектам земельных отношений отнесены также и части земельных участков (пп. 3 п. 1 ст. 6 ЗК РФ), которые не упоминаются в Распоряжении N 297-р как часть земельного фонда.

В Распоряжении N 297-р указывается, что под земельными участками в этом документе понимаются особые объекты природного мира, используемые в качестве основы жизни и деятельности человека, средств производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как недвижимое имущество с особым правовым режимом.

Легальное определение земельного участка приводится в ст. 11.1 ЗК РФ, в которой указано, что земельным участком является часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами.

В Распоряжении N 297-р указывается, что государственная политика по управлению земельным фондом направлена на создание и совершенствование следующих условий для развития земельных отношений:

• правовых,
• экономических,
• социальных,
• организационных.

Также в Распоряжении N 297-р перечислены цели государственной политики по управлению земельным фондом. Согласно разделу II Основ, утвержденных рассматриваемым документом, выделяются две основные цели:

• повышение эффективности использования земель;
• охрана земель как основного компонента окружающей среды и главного средства производства в сельском хозяйстве при обеспечении продовольственной безопасности страны.

Таким образом, можно сделать вывод, что в качестве основного направления использования земель в России предлагается рассматривать ее интенсивное (а не экстенсивное) сельскохозяйственное использование.

Также нельзя не заметить и особое внимание Правительства РФ к вопросу охраны окружающей среды при использовании земельного фонда. Это нашло отражение также и среди основных задач государственной политики по управлению земельным фондом. В Распоряжении N 297-р указываются следующие основные задачи:

• создание условий для организации рационального и эффективного использования земельных участков. Такие условия должны включать в себя учет общественных и отраслевых потребностей, требования устойчивого развития территорий, а также соблюдение гарантий прав участников земельных отношений;
• обеспечение охраны природы и окружающей среды, в том числе охраны земель и сохранения объектов культурного наследия;
• сохранение и повышение качественного состояния земель;
• сохранение статуса особо охраняемых природных территорий как особо охраняемых земель в составе земельного фонда;
• обеспечение условий для повышения эффективности гражданского оборота земельных участков, в том числе условий, направленных на защиту прав на недвижимое имущество, а также на снижение административных барьеров и обеспечение налогообложения недвижимости.

В разделе III Основ, утвержденных Распоряжением N 297-р, указывается 10 основных направлений государственной политики по управлению земельным фондом. Данные направления касаются ряда правовых вопросов, которые должны упростить формирование и оборот земельных участков, предоставить необходимую правовую защиту законным владельцам земельных участков, а также повысить эффективность государственных надзорных полномочий.

В рассматриваемом документе перечислены следующие основные направления государственной политики по управлению земельным фондом:

• совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории;
• совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям;
• обеспечение гарантий прав на землю и защита прав и законных интересов собственников, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков;
• совершенствование порядка образования земельных участков;
• совершенствование государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля;
• совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд;
• совершенствование порядка изъятия земельных участков в связи с их ненадлежащим использованием, включая уточнение оснований для такого изъятия, а также полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении мероприятий, связанных с изъятием;
• уточнение случаев и порядка установления ограничений прав собственности на земельный участок без изъятия земельного участка, а также прав ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут) для обеспечения размещения линейных объектов и объектов, которые связаны с пользованием недрами и имеют государственное или муниципальное значение;
• развитие государственного мониторинга земель;
• совершенствование взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления при осуществлении государственной политики по управлению земельным фондом, а также совершенствование порядка предоставления государственных услуг в области земельных отношений.

Из указанных направлений государственной политики хотелось бы выделить совершенствование порядка изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. В рассматриваемом Распоряжении под этим понимается в том числе уточнение ряда параметров, связанных с защитой прав и интересов законных владельцев изымаемых земельных участков.

Следует отметить, что изъятие земельных участков для государственных или муниципальных нужд урегулировано главным образом нормами Гражданского (ст. ст. 279 — 283) и Земельного (ст. ст. 49, 55, 57, 63) кодексов РФ. Также специальные нормы об изъятии земельных участков содержатся в федеральных законах:

• от 24.07.2002 N 101-ФЗ "Об обороте земель сельскохозяйственного назначения";
• от 08.05.2009 N 93-ФЗ "Об организации проведения встречи глав государств и правительств стран — участников форума "Азиатско-тихоокеанское экономическое сотрудничество" в 2012 году, о развитии города Владивостока как центра международного сотрудничества в Азиатско-Тихоокеанском регионе и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации";
• от 01.12.2007 N 310-ФЗ "Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации".

Этот правовой институт вызывает значительное количество споров в практике его применения, что указывает на его важность и на наличие проблем в правовом регулировании этой сферы отношений. В настоящее время в судебных актах арбитражных судов часто встречаются вопросы, связанные с изъятием земельных участков для государственных и муниципальных нужд.

Так, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 01.12.2011 N 9987/11 по делу N А76-2990/2010-21-268/22-315 указано, что правила изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд не подлежат применению в отношении земельных участков, находящихся в федеральной собственности.

В Постановлении Президиума ВАС РФ от 26.07.2011 N 2379/11 по делу N А40-96790/09-7-743 высказана правовая позиция, согласно которой нормы об изъятии земельных участков для государственных и муниципальных нужд могут быть применены по аналогии в случаях, когда в публичных интересах земельный участок, переданный в аренду, изымается вместе с находящимися на нем строениями, принадлежащими арендатору на праве собственности.

Рассматриваемое Распоряжение имеет стратегический характер и не предусматривает конкретных мер и мероприятий, направленных на достижение изложенных в нем целей и поставленных задач. Поэтому в разделе IV Основ, утвержденных Распоряжением N 297-р, указаны лишь самые общие мероприятия по осуществлению государственной политики по управлению земельным фондом:

• разработка и принятие нормативных правовых актов, направленных на совершенствование земельно-имущественных отношений в соответствии с направлениями земельной политики;
• разработка и осуществление государственных и муниципальных программ по соответствующим направлениям земельной политики;
• контроль и надзор за деятельностью органов исполнительной власти и органов местного самоуправления по реализации земельной политики.

В связи с этим нельзя не упомянуть, что в настоящее время в Государственной Думе РФ находится на рассмотрении законопроект N 47538-6 "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (разработан Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства). Этот документ предусматривает реформу многих правовых институтов, касающихся прав на земельные участки.

Более подробно с предполагаемыми новеллами гражданского законодательства можно ознакомиться в тексте Специального выпуска аналитического обзора "Обзор проекта Федерального закона "О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации" (разработан Советом при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства)".